enru

Правовое заключение Экспертного Совета при Комитете Народного Совета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.

АНАЛИЗ

нормативных правовых актов, принятых Украиной во исполнение

Минских соглашений от 5 сентября 2014 г. и 12 февраля 2015 г.

Правовое заключение Экспертного Совета при Комитете Народного Совета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.

В соответствии с Минским протоколом от 5 сентября 2014 года Украина обязалась провести децентрализацию власти, в том числе путем принятия Закона Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (Закона об особом статусе). При этом под децентрализацией понимается передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих.

16 сентября 2014 г. Верховным Советом Украины был принят закон № 1680-VІІ «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», который вступил в силу 18 октября 2014 г. (далее – закон № 1680).

Закон № 1680 предусматривал следующие меры, направленные на нормализацию обстановки в Донецкой и Луганской областях:

1) введение на три года с момента вступления данного закона в силу в отдельных районах Донецкой и Луганской областей особого порядка местного самоуправления (статья 1);

2) недопущение уголовного преследования, привлечения к уголовной, административной ответственности и наказания лиц – участников событий на территории Донецкой, Луганской областей (статья 3);

3) право на языковое самоопределение, свободное пользование русским и другими языками в образовании, средствах массовой информации, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, судопроизводстве, экономической и социальной деятельности, при проведении культурных мероприятий и в иных сферах общественной жизни (статья 4);

4) участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (статья 5);

5) возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей (статья 6);

6) оказание государством Украина поддержки социально-экономического развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей, а именно возобновления производственного и экспортного потенциала, эффективного использования ресурсного и промышленного потенциала, привлечения инвестиций, создания рабочих мест и принятие за счет государственного бюджета Украины иных мер по внедрению особого благоприятного режима экономической деятельности (статья 7);

7) содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации на основании соглашений о приграничном сотрудничестве (статья 8);

8) создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (статья 9);

9) проведение внеочередных выборов депутатов районных, городских, районных в городах, сельских, поселковых советов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей 7 декабря 2014 г. (статья 10).

Как усматривается из текста закона № 1680, в нарушение Минского протокола от 5 сентября 2014 года никаких конкретных мер по децентрализации власти и порядка её осуществления законом не предусмотрено.

В период с 18 октября 2014 года по 17 марта 2015 г. Украиной не было исполнено ни одного положения закона № 1680.

Более того, после вступления в силу закона № 1680 правоохранительными органами Украины были возбуждены уголовные дела в отношении лиц, работающих в государственных, правоохранительных и судебных органах Донецкой и Луганской народных республик, как за участие в террористических организациях, несмотря на то, что в соответствии с Минским протоколом от 5 сентября 2014 года в статье 3 закона № 1680 было указано на недопущение уголовного преследования и привлечения к уголовной ответственности лиц – участников событий на территории Донецкой, Луганской областей. При этом ни парламентом Украины, ни международными организациями Донецкая и Луганская народные республики не признавались террористическими организациями, а работа в республиканских органах власти – преступлением.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (далее – Конвенция) никто не может быть осужден за совершение какого-либо деяния или за бездействие, которое согласно действовавшему в момент его совершения национальному или международному праву не являлось уголовным преступлением.

Таким образом, непризнание Донецкой и Луганской народных республик террористическими организациями исключает уголовную ответственность должностных лиц за работу в республиканских органах власти.

Задекларированное статьей 4 закона № 1680 право жителей Донецкой и Луганской областей на языковое самоопределение, свободное пользование русским и другими языками в образовании, судопроизводстве, деятельности органов государственной власти не реализовано и не подкреплено принятием соответствующих законов. Согласно статьи 10 Конституции Украины и положений Закона Украины «Об основах государственной языковой политики» от 3 июля 2012 года № 5029-VI единственным государственным языком на Украине является украинский, употребление которого является обязательным в органах государственного управления и делопроизводства, учреждениях и организациях, на предприятиях, в государственных учреждениях образования, науки, культуры, в сферах связи и информатики. Русский язык, названный в Конституции Украины, языком национальных меньшинств, для Донецкой и Луганской областей основной язык. Признание его государственным соответствует желанию проживающих на территории республик граждан, и его использование во всех сферах жизни имеет глубокие исторические корни.

В статьях 3, 64 Конституции Украины указано, что:

1) права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства;

2) утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства, которое отвечает перед человеком за свою деятельность;

3) конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены.

Несмотря на перечисленные конституционные гарантии, на территориях Донецкой и Луганской народных республик во исполнение Временного порядка финансирования бюджетных учреждений, осуществления социальных выплат населению и предоставления финансовой поддержки отдельным предприятиям и организациям Донецкой и Луганской областей, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 7 ноября 2014 г. № 595, прекращены выплаты заработной платы работникам бюджетных учреждений, социальной помощи матерям, имеющим малолетних детей, пенсий всех видов, включая пенсии по инвалидности, выплат по возмещению ущерба, причиненного здоровью и других социальных выплат.

Статьёй 4 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года предусмотрено, что во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявлено, участвующие в настоящем Пакте Государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры совместимы с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

На Украине не введено военное или чрезвычайное положение, а предприняты ограничительные меры для самых незащищенных слоёв населения, поставившие людей на грань выживания.

После вступления в силу 18 октября 2014 г. закона № 1680 ситуация с социальными выплатами усугубилась из-за установления пропускного режима между территориями, подконтрольными Украине и Республикам.

Вооруженными формированиями Украины (ВСУ, Нацгвардией, территориальными батальонами) не пропускаются на территорию Республик лекарственные препараты, продукты питания и продукты первой необходимости, сырьё для промышленных предприятий. Также созданы препятствия для вывоза готовой продукции, что свидетельствует о фактическом введении Украиной в нарушение Минских договоренностей, Международного пакта о гражданских и политических правах и положений закона № 1680 полной экономической и социальной блокады граждан Украины, живущих на территориях Донецкой и Луганской народных Республик.

Статьей 8 закона № 1680 предусматривалось содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации, а фактически этими же центральными органами власти Украины с 1 марта 2015 года указанное сотрудничество сведено на нет и введены со стороны Украины новые жесткие правила пересечения границы в строго определенных единичных пунктах пропуска по заграничным паспортам, что создало препятствия для свободного перемещения, как граждан Украины, так и граждан Российской Федерации, которые в приграничных районах объединены родственными и дружескими отношениями.

Статьей 10 закона № 1680 на 7 декабря 2014 г. в отдельных районах Донецкой и Луганской областей были назначены внеочередные выборы районных, городских, районных в городах, сельских и поселковых советах, городских, сельских, поселковых глав. Однако указанная норма оказалась декларативной, поскольку Верховным Советом Украины ни по собственной инициативе, ни по обращению ЦИК Украины, оформленного постановлением от 17 октября 2014 г. № 1882, в нарушение статьи 1 закона № 1680, статей 11, 15, 16, 24 Закона Украины «О выборах депутатов Верховного Совета Республики Крым, городских советов и сельских, поселковых глав», не было принято решение об определении четкого перечня населенных пунктов, в которых было назначено проведение внеочередных выборов. Таким образом, Верховный Совет Украины непринятием указанного решения сорвал выборный процесс в декабре 2014 года.

 

Со ссылкой на реализацию Минского протокола от 5 сентября 2014 года, Минского меморандума от 19 сентября 2014 года и Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 г., резолюции Совета Безопасности ООН от 17 февраля 2015 года № 2202, Верховным Советом Украины 17 марта 2015 г. принято постановление № 252-VІІІ «Об определении отдельных районов, городов, поселков и сел Донецкой и Луганской областей, в которых вводится особый порядок местного самоуправления» (далее – постановление № 252).

В этот же день – 17 марта 2015 г., с целью уклонения от выполнения взятых на себя в Минске обязательств по мирному урегулированию ситуации в Донецкой и Луганской областях и придания территориям указанных областей особого политического и экономического статуса, а также введения особого порядка местного самоуправления, Верховным Советом Украины принимается постановление № 254-VІІІ «О признании отдельных районов, городов, поселков и сел Донецкой и Луганской областей временно оккупированными территориями» (далее – постановление № 254). Указанным постановлением отдельным районам, городам, поселкам и селам Донецкой и Луганской областей, расположенным в границах, указанных постановлением № 252, придается статус «временно оккупированных территорий».

Согласно Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины» № 1207-V11 от 15 апреля 2014 г. (далее – закон № 1207), временно оккупированной территорией является та часть территории Украины, на которой с нарушением процедуры, определенной Конституцией и законами Украины, международным законодательством, находятся подразделения вооруженных сил других государств. Иные нормативные правовые акты Украины статус временно оккупированных территорий и их правовой режим не регламентируют.

Частью 3 статьи 4 Закона № 1207 предусмотрено, что правовой режим временно оккупированной территории может быть определен, изменен или отменен исключительно законами Украины. Таким образом, признание отдельных районов Донецкой и Луганской областей временно оккупированными территориями путем принятия Верховным Советом Украины постановления № 254 не соответствует требованиям части 3 статьи 4 Закона № 1207.

 

17 марта 2015 года Верховным Советом Украины принят закон № 256-VIII «О внесении изменений в статью 10 Закона Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (далее – закон № 256), который вступил в силу 21 марта 2015 года.

В законе № 256 указано, что статьи 2-9 закона № 1680 будут действовать со дня приобретения полномочий органами местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, избранными на внеочередных выборах, проведенных в указанных районах. То есть действия всех мероприятий по нормализации обстановки в Донецкой и Луганской областях, улучшения экономического и социального положения отложено до проведения внеочередных выборов.

Вместе с тем, частью 5 статьи 8 закона № 1207 определено, что на временно оккупированной территории выборы депутатов местных советов, сельских, поселковых, городских голов, местные референдумы не проводятся.

Таким образом, 17 марта 2015 года Верховным Советом Украины приняты нормативные правовые акты, согласно которым от проведения внеочередных выборов зависит выполнение государством Украина своих обязанностей перед гражданами Украины, проживающими на территории Донецкой и Луганской областей, а проведение этих выборов из-за статуса временно оккупированной территории запрещено частью 5 статьи 8 Закона № 1207. Следовательно, Украина лишь имитирует перед мировым сообществом действия, направленные на мирное урегулирования конфликта, осознанно углубляя политический и экономический кризис в стране.

Print Friendly, PDF & Email
Ошибка в тексте